作者：華南理工大學法學院 劉瑩璠 來源：四川法治報
摘要：法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。立法作為一項專業(yè)性、科學性、技術性很強的系統(tǒng)工程，它著眼于解決社會生活中最重要、最基本的問題，要求規(guī)范嚴謹、程序嚴格、制度合理嚴密。地方立法工作者應當緊扣時代主題，堅守科學立法、民主立法、依法立法的重要原則，切實提高地方立法質量與效率。
關鍵詞：地方立法質量 科學立法 民主立法 依法立法 商談理論立法需求
社會主義法律體系是立法質量和立法數(shù)量的有機統(tǒng)一體。立法質量作為“法律體系建設的生命線”，［1］是實行依法治國基本方略的重要基礎和依據(jù)，“從立法質量這一頁，可以窺一個國家立法乃至法律文明之全貌”，［2］立法如果“品質低劣，導致動輒修法、廢法，法的安定性將難以維持”。［3］隨著近幾年各地方立法數(shù)量的逐年增加，特別是當2015年《立法法》修訂后對地方立法主體的擴容，立法質量保障問題更是提上了議事日程。
一、地方立法質量的問題所在
（一）不符合地方實際情況，超越社會關系的承受程度
如今，地方立法工作一方面存在“閉門造車主義”，即未根據(jù)具體情況來立法、調整和規(guī)范本地事務，無法為人們的行為提供更明確的指引和規(guī)范；另一方面存在“躍進主義”，即一些地方為了簡單追求速度或相互攀比，將立法數(shù)量、立法規(guī)模作為自身的“政績工程”，為立法而立法。例如：某市在未進行充分實地調研，綜合考慮城市規(guī)模、消費受眾的消費習慣與消費心理等因素的情形下，公布有關出租車經(jīng)營權的立法，僅4天后便被禁止。
習近平在《關于〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》中提到：“我們在立法領域面臨著一些突出問題，比如，立法質量需要進一步提高，有的法律法規(guī)全面反映客觀規(guī)律和人民意愿不夠，解決實際問題有效性不足，針對性、可操作性不強。”由此可見，法律市場理論中的法律需求的法律供給受特定歷史時期社會、經(jīng)濟、文化和政治等因素的制約，法律資源又因其自身的稀缺性，因而需要對法律資源進行合理的配置和審慎選擇以能夠實現(xiàn)法律制度效用的最大化。［4］地方立法工作應當緊扣立法實際需求，積極回應最廣大人民群眾對美好生活的向往，切忌成為鼓吹政績的手段。
（二）未全面反映客觀規(guī)律，違反科學立法原則
推進立法科學化是在立法理念、立法內容、立法機制、立法技術上不斷走向科學合理的一種動態(tài)過程，是主觀與客觀、內容和形式的有機統(tǒng)一。
當下的地方立法工作欠缺立法調研項目庫和立法計劃的科學編制，時常無法科學有效地回應市場經(jīng)濟規(guī)律的內在要求以及立法與其他社會因素之間的矛盾。
（三）未全面回應人民意愿，違反民主立法原則
立法不是立法機關的自成品，而是“相互競爭的利益之間尋求某種妥協(xié)”［5］的博弈產(chǎn)物。與此同時，現(xiàn)代立法也是國家與公眾之間的重要紐帶，是一種能夠提供良性互動的重要平臺。立法與利益表達和意見表達相關，不僅通過代議制或代表制來體現(xiàn)國家意志與國家利益，而且更多的是通過公共領域與代議領域的互動來體現(xiàn)公共意志與公共利益。［6］
我國目前的地方立法及其實施過程中存在過多體現(xiàn)中央和上級意志、民眾參與立法不足、公開程度不夠、成本過高等問題。
（四）缺乏合法性評估工作，違反依法立法原則
我國作為一個單一制國家，維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴是一項基本憲法原則。一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法和法律相抵觸，所有的下位法都不得同上位法相抵觸?；谛隆读⒎ǚā吩谫x予設區(qū)的市地方立法權的同時，進一步將立法權限限定在“城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護”等方面。地方立法者要么過于謹慎，不敢越雷池半步，導致立法中看不中用；要么突破地方自治范疇，濫用立法權，將地方保護和部門利益保護合法化，從而破壞法制統(tǒng)一和社會公平。［7］
二、創(chuàng)新提高地方立法工作質量和效率
（一）注重民意性信息的輸入，彰顯商談民主機制的良性互動
從理論層面講，“公意”作為《社會契約論》的核心概念，它以自由和平等的理念為基礎，通過全體公民的民主大會得以產(chǎn)生，是治理國家的全部根據(jù)。借助貝馬斯的商談理論，我們可以發(fā)現(xiàn)立法中價值共識的達成和轉化都統(tǒng)一于立法的民主程序之中，價值共識的達成是民主程序的內在方面，而價值共識的轉化則表現(xiàn)為民主程序的外在方面。在區(qū)分倫理與道德的前提下，運用商談原則和普遍化原則，可以獲得價值的一致性，從而為法律的生成和創(chuàng)制提供理論與價值的前提。［6］故而，建立彰顯良性互動功效的商談民主機制可以有效地體現(xiàn)民意，更可以保障法律實施的順利進行和有效落實。
從實踐層面講，“民主立法的核心在于為了人民、依靠人民”（習近平語）。反觀我國地方立法及其實施的現(xiàn)狀，則與立法民主性這一目標相去甚遠。對此，可以從以下方面加強民意性信息的有效輸入：第一，增強民主立法參與度；第二，進一步加強立法公開程度，完善法定公開制度，即建立法律文告制度等。
（二）推動立法工作科學化，落實科學立法原則
立法是一門科學，是人類對自身所處社會關系的一種高度自覺的認識，是人民意志和客觀規(guī)律的統(tǒng)一。因此，地方立法必須堅持立法理念創(chuàng)新；突出地方特色；加強人才培養(yǎng)機制和法律服務隊伍建設，完善專家建議制度；建立地方立法質量跟蹤評估與信息反饋機制。
（三）健全憲法實施和監(jiān)督制度，加強備案審查制度和能力建設，做到依法立法
黨的十八屆三中全會提出，要進一步健全憲法實施監(jiān)督機制和程序，把實施憲法要求提高到一個新水平。這次全會決定進一步提出，完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機制；加強備案審查制度和能力建設，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件；將每年12月4日定為國家憲法日；在全社會普遍開展憲法教育，弘揚憲法精神。
三、總結
法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。地方立法工作應當緊扣科學立法、民主立法、依法立法三大原則性要求，做到精準立法，突出地方特色，努力提高地方立法質量與效率,切實反映最廣大人民群眾日益增長的美好生活需要。(本文作者：華南理工大學法學院 劉瑩璠 來源：四川法治報）
參考文獻：
［1］湯嘯天：《立法民主與立法質量》，載《探索與爭鳴》1999年第4期，第17頁。
[2]黃文藝：《論立法質量》，載《河南省政法管理干部學院學報》2002年第3期，第41頁。
[3］羅傳賢：《立法程序與技術》，五南圖書出版公司1996年版，第60頁。
［4］馮玉軍《法經(jīng)濟學范式》，清華法學出版社2009年版，第262-263頁。
［5］苗連營：《立法程序論》，中國檢察出版社2001年版，第50頁。
［6］朱志昊. 從價值預設到法律形式:立法方法論基礎初探[J]. 河南大學學報(社會科學版), 2011(04):65-71.
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